“公共机构”的解释及“国有企业”是否构成“公共机构”——“美国对华反倾销和反补贴调查案”上诉机构观点质疑

来源:未知    作者:admin    发布时间:2020/8/5 21:24:11    
【摘要】如何解释“公共机构”的含义,是中国指控美国对华反补贴措施违反《SCM协定》时提出的问题之一。专家组否决了中国的观点(“公共机构”是指被赋予政府权限并履行政府职能的机构),支持了美国的主张(“公共机构”是指政府控制的机构)。上诉机构否决了专家组的解释,支持了中国的观点。上诉机构关于集合概念“政府”的解释存在严重的硬伤,其分析经不起推敲,故不得不质疑其结论的正确性。参照《维也纳条约法公约》的相关规定,上诉机构的观点很难站得住脚,而推翻专家组的结论几乎是不可能的。
【关键词】补贴;公共机构;政府职能;国有企业;企业所有权
【写作年份】2012年


【正文】

  一、问题

  针对美国商务部(以下简称商务部)在对华反补贴调查[1]中所做的补贴认定,中国首次通过WTO争端解决机制提出了全面指控,这就是“美国对华反倾销和反补贴调查案”。[2]该案集中于有关补贴定义的法律要件。其中,如何解释“公共机构”?“国有企业”是否构成“公共机构”?是中美争论的焦点之一。对此,专家组和上诉机构之间产生了尖锐对立。

  专家组支持了美国的主张,认为“公共机构”是指政府控制的机构(entity controlled by a government),简称“公共机构政府控制论”。根据该解释,能够认定“国有企业”构成“公共机构”,因为,事实上中国政府在掌握国有企业所有权[3](过半数股份)。上诉机构否定了专家组的解释,认为“公共机构”是指被赋予政府权限并履行政府职能的机构(entities vested with government authority and performing governmental functions),简称“公共机构政府职能论”。根据该解释,证明某实体是履行政府职能的机构之后,才能认定构成“公共机构”。换言之,只依据“国有企业”的所有权形态是不能判断是否构成“公共机构”的。通常来讲,“国有企业”是商业机构,而不是履行政府职能的实体。“国有企业”当然不构成“公共机构”,故不被列入补贴提供者的范围。那么谁的论证经得起推敲呢?答案当然取决于“公共机构”的正确解释。

  如果“公共机构政府控制论”是正确的,那么商务部的认定就符合《SCM协定》规定的国际法义务。与此相反,如果“公共机构政府控制论”是错误的,而“公共机构政府职能论”是正确的,那么商务部就违背了协定义务,当然,中国的指控就能站得住脚。同时,专家组的结论是错误的,而上诉机构的结论是正确的。

  这场论战及其结论的是非将取决于对“公共机构”的正确解释。上诉机构的解释不是金科玉律,不能被绝对化,对其盲从和迷信,将会影响WTO判例研究的质量。在研究WTO的判例时,独立、客观的态度非常重要,结论的可靠性和说服力依赖于论证的慎密和扎实。本文详细讨论上诉机构的法律解释过程,最后尝试提出不赞同“公共机构政府职能论”并支持“公共机构政府控制论”的依据或理由。[4]

  二、补贴定义的法律功能与争论的焦点

  1. 补贴定义的法律功能

  “公共机构”是在补贴定义中出现的法律概念,应该在补贴定义中分析该用语的意义。根据各国反补贴法规定的程序要件,负责反补贴调查的行政机关(以下简称调查机关)的首要义务是,关于补贴的存在做出举证(即补贴的认定)。[5]这一程序要求与国际法的规定相一致。[6]调查机关针对一项被指控的政府措施是否在提供补贴做出举证时,遵循国内法(外贸法或关税法中有关反补贴的规则)规定的补贴定义。

  调查机关所做的有关补贴存在与否的认定(体现在反补贴调查的初步裁定和最终裁定中),不一定是合法的或正确的。如果受调查企业及其政府持质疑态度,可通过司法审查(在美国是指国际贸易法院和联邦上诉巡回法院的审理)程序寻求救济。反补贴措施的救济途径不只限于国内司法审查制度, WTO成员如果不满足于进口国司法审查制度的审理结果,可利用WTO的争端解决机制提出指控。[7]作为国际法问题,关键的是出口国政府论证WTO成员(进口国)调查机关所做的补贴认定违背《SCM协定》第1条规定的有关补贴定义的实体义务。当然,受到指控的进口国政府必须根据《SCM协定》的规定来展开反驳,以说明自己没有违背法律义务。

  作为实体义务,在有关反补贴调查的各项国际法义务中,证明补贴存在是决定性的。《SCM协定》要求调查机关按照法律规定的补贴定义来举证补贴的存在。补贴定义的法律功能在于规范调查机关的举证,防范主权国家主观任意解释补贴定义,同时要求受到调查的成员按照国际法规定的补贴定义来维护自己的利益。[8] WTO成员在补贴认定上主观任意,不仅破坏关税减让的效果甚至削弱自由贸易体制的基础。

  在补贴定义的解释或补贴的认定过程中,补贴提供主体的确认是首要的。针对补贴提供主体范围的解释上的差异,关系到《SCM协定》所规范的补贴的范围。通常,“政府”是补贴提供主体(自由贸易体制的核心任务是针对政府管理或影响贸易的措施作出规范和约束,政府提供的补贴是扭曲贸易的措施之一),这一点不会受到质疑。

  但是,《SCM协定》第1条规定补贴定义时,没有把提供主体限定于“政府”,除“政府”之外还有“公共机构”。[9]相对于“政府”的解释,“公共机构”的界定很容易引起分歧。该用语到底指什么呢?什么样的因素构成判断“公共机构”的法律要件呢?“公共机构”是否包括“国有企业”呢?对这些问题的回答,涉及到受反补贴调查和直接救济的补贴的范围,很容易引起补贴提供方(受调查方)和反补贴调查方之间的分歧。调查方试图尽量扩大解释以有利于举证,而受调查方则试图缩小解释以增加调查机关的举证负担。

  作为《WTO协定》附件之一的《SCM协定》生效已过17年,虽然此间发生过大量有关补贴和反补贴措施的贸易争端,但对“公共机构”的争论而言,“美国对华反倾销和反补贴调查案”尚属首次。

  2. “公共机构政府职能论”与“公共机构政府控制论”对立的焦点

  上诉机构的解释与中国的立场基本一致,认为“公共机构”是被赋予政府权限并履行政府职能的机构。除非“国有企业”在履行政府职能,否则是不会构成“公共机构”的。因此,“国有企业”(不是履行政府职能的机构)在反补贴调查中被排除于补贴提供主体的范围之外,即“国有企业非公共机构论”。这是对中国有利而对美国不利的法律解释。专家组的观点(与美国的立场基本一致)则是,“公共机构”是被政府控制(所有)的机构,“国有企业”应被纳入“公共机构”的范围并且是补贴提供主体,即“国有企业公共机构论”。据此可知,这是两种不同解释,前者(接受调查者)在缩小而后者(发起调查者)在扩大补贴提供者的应有范围。若从中国的现实利益出发(否定补贴存在的认定以避免被征收反补贴税,有利于出口企业的利益),前者或许更容易受到中国学者的支持。但研究不是简单的利益之争,贵在于实事求是地澄清问题的本质。这样做也不一定危害中国的长远利益。

  解决上述两种观点分歧的钥匙在于解释“公共机构”时的论证内容。上诉机构 “公共机构政府职能论”的核心依据主要有两点:一是《SCM协定》第1条规定的集合概念“政府”决定了“公共机构”的性质(被赋予政府权限并履行政府职能);二是为进一步论证这一解释所援引的上下文的可信赖性。如果这些论证经不起推敲,那么上诉机构的解释及其所得出的结论就会失去说服力。本文质疑在“美国对华反倾销和反补贴调查案”中上诉机构的法律解释及其结论的可靠性,认为有必要澄清有关补贴定义的法律问题。

  3. 法律争端的事实基础

  决定本案的事实方面非常清楚,几乎不存在争议。中国的国有工业企业或国有商业银行向受反补贴调查的企业销售了生产资料或提供了贷款,中国对此没有提出异议。商务部以“国有企业”构成“公共机构”为理由做出了国有企业提供的生产资料和贷款构成“财政资助”的认定。在认定补贴存在时,电力、石油、钢材、木材以及贷款或土地使用权的提供等都属于《SCM协定》第1条规定的“财政资助”范畴。

  三、补贴的定义和提供主体

  1. 补贴的定义与提供主体

  决定“公共机构”的含义或性质的法律依据是规定补贴定义的《SCM协定》第1条1.1(a)1的内容。[10]无论“公共机构政府控制论”还是“公共机构政府职能论”,在解释该条款时都不得违背解释国际法的习惯规则。关于补贴定义,《SCM协定》做出了专门的规定,这就是第1条1.1。与“政府”并列的“公共机构”是补贴提供主体之一,决定其含义的法律条款是第1条1.1(a)1到“i.e. where:”为止的部分。第1条1.1的规定如下:

  第一部分:总则

  第1条 补贴的定义

  1.1 就本协定而言,如出现下列情况应视为存在补贴:

  (a) (1) 在一成员领土内,存在由政府或任何公共机构(本协定中称“政府”)提供的财政资助,即如果:

  (i) 涉及资金的直接转移(如赠款、贷款和投股)、潜在的资金的直接转移或涉及债务(如贷款担保)的政府做法;

  (ii) 政府放弃或未征收在其他情况下应征收的税收(如税收抵免之类的财政鼓励)注1;

  注1:依照GATT 1994第16条(第16条的注释)和本协定附件1至附件3的规定,对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税,或在此类关税和国内税已被征收的情况下不超过已征收数量的退税,不得视为一种补贴。

  (iii) 政府提供除一般基础设施外的货物或服务,或购买货物;

  (iv) 政府向一筹资机构付款,或委托或指示一私营机构履行以上(i)至(iii)列举的一种或多种通常应属于政府的职能,而且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别;或

  (a) (2) 存在GATT 1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持;及

  (b) 则因此而授予一项利益。

  根据《SCM协定》第1条1.1的规定可归纳出补贴的定义。上诉机构所做的补贴定义如下:“《SCM协定》第1条1.1规定,如果政府或任何公共机构提供了财政资助并由此授予了利益,就认为补贴存在。” [11]虽然这一定义未解释“公共机构”的含义,但承认与“政府”并列的“公共机构”也是补贴的提供主体。

  根据法律规定,“政府或任何公共机构所提供的财政资助”(financial contribution by a government or any public body)在表述两个要件,即“提供主体”和“提供手段或措施”(“财政资助”),而且是前者决定后者。提供主体是单独的法律要件,将其与“财政资助”捆绑在一起不是必须的,而且这样做反而模糊了其独立意义。上诉机构未单独表述补贴提供主体,说明对补贴提供主体的认识是不深刻或精确的。在解释《SCM协定》第1条规定的补贴定义时,上诉机构虽没有注意到提供主体的独立性,但也没有忽略其存在,其补贴定义是正确的。

  在上诉机构看来,表述补贴提供主体的“政府”或“公共机构”是解释“财政资助”(提供主体所采取的措施)时需要附带解释的概念。例如,上诉机构指出:“中国的主张关系到两个因素中的第一个,尤其是关系到将如何定义第1条1.1所规定的共公机构的问题”。 [12]这说明,如何定义“公共机构”是两个要件(第二个是指“利益”)中的第一要件(“财政资助”)。实际上,提供主体(“政府” 或“公共机构”)、“ 财政资助”以及“利益”是三个独立的要件。其中,补贴提供主体是具有决定意义的第一要件,但在上诉机看来,却变成了第二要件的辅助性存在。

  上诉机构在表述有关补贴定义的整体框架时甚至完全忽略了主体的存在。[13]例如,“关于《SCM协定》第1条1.1的框架,我们注意到法律规定提供了构成补贴的两个主要因素,主要是财政资助和利益。” [14]根据上诉机构的解释,补贴主要是由两个要件构成,即financial contribution 和 a benefit;很显然,“政府”或“公共机构”这两个概念没有被明确提出来。因此,只有在解释“财政资助”时才会附带涉及到提供主体(“政府”或“公共机构”)。实际上补贴提供主体是比“财政资助”更重要的法律概念。因为,提供主体一旦得到确定之后,才能认定主体所采取的措施是否属于“财政资助”。

  在上诉机构关于《SCM协定》第1条1.1整体框架的解释中,“政府”或“公共机构”虽然没有被明确地单独提出来,但在解释“财政资助”时,上诉机构还是没有忽略主体的存在。尽管如此,上诉机构的解释在偏离法律原意。例如,“关于第一个要素,《SCM协定》1条1.1规定并明确了构成财政资助的政府性行为(the governmental conduct)。[15]根据这一解释,不仅“政府”和“公共机构”没有单独出现,而且两者合在一起被表述为the governmental,并且是在修饰动词conduct(是指“财政资助”)。实际上体现the governmental 这一形容词的是表述主体的a government or any public body,但上诉机构将两者用the governmental概括后并用这一形容词在修饰conduct。换言之,在解释“财政资助”时,上诉机构虽提到了governmental一词,但是“the governmental conduct that constitutes a financial contribution”在说明governmental 毕竟是修饰conduct这一动词的形容词。[16]governmental 这一用语的原义是指“政府性”、“与政府有关”或指“政府机构”的“政府”,但上诉机构是用governmental在概括“政府”和“公共机构”两者,不然其不会做出the governmental conduct that constitutes a financial contribution这样的解释。

  《SCM协定》第1条1.1的规定是非常明确的,补贴提供主体不限于“a government”还包括“any public body”,问题也就出在这里。既然法律明确规定除政府之外还存在“公共机构”,那么将两者用governmental来概括是否符合法律规定的本意呢?上诉机构用governmental 来表述“政府”和“any public body”的真正意图是什么呢?

  如上说述,“governmental”的含义是指“政府性”、“与政府有关”或指“政府机构”的“政府”。根据《SCM协定》第1条1.1的规定,“政府”或“公共机构”是用referred to in this Agreement as “government”来概括的,而不是“governmental”这一形容词,这是符合客观实际的解释。根据上诉机构的解释the governmental conduct that constitutes a financial contribution,“governmental”也在表述“公共机构”具有“政府性”,不然,这一解释是说不通的。如果这是上诉机构的潜意识,那可能影响了其以后的解释。如果这是做一番分析后得出的结果,那就不应该在展开分析之前就得出结论。如果“governmental”的含义只限于逻辑学意义,那就问题不大。

  在确认补贴定义所表述的补贴的范围时,提供主体的范围非常重要。主体的范围决定作为补贴受反补贴调查或直接救济的政府措施的范围。因此,只用“政府”提供的补贴和“政府”与“公共机构”提供的补贴是明显不同的,即后者的范围大于前者。对调查方来讲,必然选择前者,因为这样做对其举证更有利。[17]用“政府性”即“governmental”来概括补贴提供主体时,如果只考虑逻辑学意义,不会破坏补贴定义的原意。因为,《SCM协定》本身也用政府概念概括了两者,即referred to in this Agreement as “government”。但是,将“公共机构”的含义压缩到“政府”概念中,即否认除政府职能之外的独立意义,那么,这一做法实质上等于否定了“公共机构”的存在。这样做与“政府”单独作为补贴提供主体的情况是没有区别的,这样解释的正确与否最终取决于《SCM协定》的本意。作为对“政府”和“公共机构”的概括性表述,在已经存在集合概念“政府”的情况下,上诉机构仍在用“governmental”来表述两者,这说明其意图不在于表述两个概念的逻辑意义,而在于说明“公共机构”也具有“政府性”。那么上诉机构依据什么样的理由来论证这样的解释呢?

  2. 补贴提供主体与“私营机构”

  上诉机构用governmental概括狭义“政府”和“公共机构”的真实意图是什么呢?如上所述,有关补贴提供主体,法律规定的是“政府”或“公共机构”,但上诉机构用governmental概括了两者。这一做法提示了两层含义,一是对补贴提供主体独立性的模糊化,因为从the governmental conduct中虽然能联想到“政府”,但未必捕捉到“公共机构”的影子,同时暗含“公共机构”也具有政府性(governmental)。在With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit Regarding the first element, Article 1.1(a)(1) defines and identifies the governmental conduct that constitutes a financial contribution之后,上诉机构指出:“构成主体的两个主要部分是有区别的,即《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的具有政府性的政府或任何公共机构以及第1条1.1(a)(1)第 (iv)项第二句所规定的私营机构。”[18]

  据此可以证实,在上诉机构看来,补贴提供主体不仅限于具有governmental 性质的“政府”和“公共机构”,还包括在性质上截然不同的“私营机构”(private body)。显然,上诉机构所用的governmental entity一词具有与“私营机构”形成对照的含义。如上所述,在不考虑“私营机构”的存在时,上诉机构是用the governmental conduct来表述补贴提供主体以及财政资助的。

  这样,上诉机构将“私营机构”也纳入了补贴提供主体的范围,这对其解释“公共机构”将会发挥什么样的支撑作用呢?上诉机构指出:“如果主体具有政府性(《SCM协定》第1条1.1(a)(1)意义上的),而且,如果其行为属于第(i)至(iii)项或第(iv)项第一句所列举的范围,那么可以视为财政资助的存在。”[19]

  根据上诉机构的解释,当补贴提供主体是governmental entity时,如果其行为或措施被纳入法律规定所列举的“财政资助”的范围(穷尽式列举的四项内容),那么就认定该行为构成“财政资助”;与此相反,当补贴提供主体是“私营机构”时,情况就不同了。上诉机构说:“但是,当主体是私营机构时其行为属于第(i)-(iii)项,并且只有在政府和行为之间存在因果关系,即行为(或措施)在受政府的指示或委托的情况下,才能证明财政资助的存在。”[20] “在此情况下,不能只根据‘私营机构’的行为属于第1条1.1 (a)(1)第 (i)-(iii)项中的一项内容来认定‘财政资助’的存在,而且还要追加证明‘私营机构’的行为是受政府‘指示’或‘委托’的结果,也就是‘私营机构’的特殊行为与‘政府’之间存在肯定的因果关系。”[21]

  分析上诉机构的解释可以得知,与补贴提供主体是governmental entity的情况相反,在认定“私营机构”的行为是否构成“财政资助”时,需要证明governmental entity的“委托”或“指示”(entrustment or direction)的存在。很显然,“委托”或“指示”的主体是governmental entity,这是包括“政府”和“公共机构”两者的大概念。这为上诉机构解释“公共机构”的含义埋下了伏笔。

  上诉机构虽然提出了除governmental entity以外也包含“私营机构”,但并没有以此为依据来解释“公共机构”的含义。换言之,上诉机构虽然将“私营机构”解释为补贴提供主体,但没有因此而为“公共机构”的解释找到依据。上诉机构认为,This appeal raises the question of the correct interpretation of the term "public body"[22],即两种补贴提供主体的存在为其解释“公共机构”提供了重要线索。为什么从“私营机构”与“政府”和“公共机构”的并列(这是上诉机构的解释)中能引申出“公共机构”的含义呢? 下文继续研讨。

  四、“公共机构”的解释

  1.“公共机构”的词典含义

  那么“公共机构”的含义到底是什么呢?先看上诉机构援引的词典含义。词典含义虽然不是衡量法律用语的解释是否正确的唯一尺度,但能够提供基本的出发点。根据上诉机构的确认,“公共机构”的词典含义中不存在合成词“公共机构”,词典是分别表述“公共”和“机构”含义的。尤其是关于“公共”的性质,上诉机构所确认的词典含义并没有为其“公共机构政府职能论”提供有力依据。[23]实际上,对“公共机构”的解释来讲,对“机构”一词含义的确认不是很重要的。因为“机构”毕竟是由“公共”修饰的名词,“公共”是决定“公共机构”性质的核心用语。所以,从“机构”的含义中是不能引申出“公共机构”含义的,即后者不能决定前者。

  上诉机构援引的有关“机构”的词典含义如下:The word "body" in the sense of an aggregate of individuals is defined as "an artificial person created by legal authority; a corporation; an officially constituted organization, an assembly, an institution, a society."[24] 这表明,其并不为解释“公共机构”提供依据。因为,body的本意是与individuals不同的organization,至于organization的性质,body不赋予任何答案,organization的性质由修饰body的词来决定。

  关于合成词“公共机构”的含义,上诉机构认为,可表述不同的概念并涵盖各种机构。上诉机构解释指出:“作为合成词的公共机构将包括数个不同概念,这将取决于不同定义性成分的组合。词典定义提示公共机构一词具有更加广泛的潜在含义,涵盖各种机构,包括履行政府权限的机构和从属于社会或国家的机构。”[25]

  据上诉机构解释,“公共机构”包括entities that are vested with or exercise governmental authority,据此可知,entities后面的 that are vested with or exercise governmental authority在表述“机构”的性质而不是机构的“范围“。这段有关机构性质的表述不是从“机构”一词中能够引申出来的内容,而是由“公共”一词来决定的。因为,“公共”才能决定“公共机构”的性质。按照常理,只有“公共”这一用语包括该含义(hat are vested with or exercise governmental authority),而且,该含义才能表述“公共机构”。

  如上所述,从上诉机构确认的“公共”一词中是找不到vested with or exercise governmental authority这样的表述的。在此,再次援引上诉机构对“公共”一词词典含义所做的确认:"of or pertaining to the people as a whole; belonging to, affecting or concerning the community or nation", as "carried out or made by or on behalf of the community as a whole", or as "authorized by or representing the community",显然,“公共”的本质意义在于表述国家或社会利益,而不是私人利益。关于一实体是否履行政府职能,严格来讲,与“公共”无关。在“公共”的含义尚未得到确认之前,“公共机构”是否具有“履行政府职能或权限”的意义,是无法确认的。上诉机构对“公共机构”一词词典含义的解释带有主观色彩或牵强附会。上诉机构的解释中透漏出,其无论如何都想把“政府职能或权限”(vested with or exercise governmental authority)附加到“公共机构”中去。

  如上所述,关于“公共机构”是否含有“履行政府职能”的含义,从词典上找不到答案。退一步讲,就算“公共机构”含有履行政府职能的含义,其也不等同于“履行政府职能的机构”。再者,法律规定是用“任何”修饰“公共机构”;解释“公共机构”的含义时,不应该忽略这一点。“公共机构”的词典含义应该为《SCM协定》第1条规定的“公共机构”的含义提供客观基础,即,是为国家和社会的公共利益而存在的实体,这是不可动摇的。上诉机构援引的“公共”一词的词典含义也证实这一点。

  总而言之,对确定“公共机构”的性质来讲,虽然词典含义不是决定性的,却能提供客观基础,即公共性和社会性。合成词“公共机构”的重点在“公共”而不是“机构”,“公共”包含“公共利益”,但不一定包含“政府职能或权限”。词典含义对“公共机构”含义的确定不产生决定性的作用,法律规定才是决定法律用语含义的核心根据。

  2. governmental 与 government

  如上所述,上诉机构虽然提出了governmental entity这样的概念,并且将其与“私营机构”相提并论,但并没有以此为依据解释“公共机构”。除governmental entity之外,上诉机构注意到了集合概念government。实际上,governmental entity是上诉机构使用的用语,而government才是真正的法律概念。那么,对解释《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的“公共机构”的含义,集合概念“政府”所发挥的作用是什么呢?在此重新确认协定原文如下:“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: ... … ”。

  在《SCM协定》第1条1.1(a)(1)中,“公共机构”出现了一次,与该用语并列的“政府”(government)出现了两次,即分别在a government or any public body和referred to in this Agreement as "government"中。关于在《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的括号中的“政府”,上诉机构解释如下:second, "government" appears within a parenthetical phrase specifying that, for purposes of the SCM Agreement, this word refers collectively to "a government or any public body". [26]

  括号中的referred to in this Agreement as "government",是上诉机构最看重的部分,认为"government" appears within a parenthetical phrase specifying that, for purposes of the SCM Agreement, this word refers collectively to "a government or any public body"。虽然法律原文是“in this Agreement”,上诉机构则认为是指“for purposes of the SCM Agreement”。比起“in this Agreement”(文字意义浓重),“for purposes of the SCM Agreement”在明确提示法律适用。关于法律原文“referred to”,上诉机构则认为是指“refers collectively to”。如果仅限于逻辑意义,这样的解释没有问题;如下所述,上诉机构的真正意图当然不止于文字意义。

  那么集合概念“政府”在修饰a government or any public body within the territory of a Member的括号(referred to in this Agreement as "government")中出现,这是否与“公共机构”的性质有关呢?这对“公共机构”的解释具有决定意义。括号内的“政府”是包括“公共机构”和“狭义政府”的集合概念,这是非常清楚的。但是,其意义是否超过逻辑范围而带有法律解释的色彩,则是需要慎重考虑的。

  上诉机构对两次出现的“政府”解释如下:“对两次使用的政府用语进行区别,在解释上是必要的。我们认为,第一次使用的政府是指狭义的政府,第二次使用的政府是指集合概念政府。”[27] 据此可知,对得出“公共机构政府职能论”的结论来说,这两个“政府”概念的区分是非常重要的。问题是如此区分是否为解释“公共机构”的性质提供了依据呢?本文反复强调,如果只考虑字面意义,这样的解释确实没有问题。

  关于集合概念“政府”的含义,专家组认为,括号中的referred to in this Agreement as "government"的功能只在于简化法律规定(merely a device to simplify the drafting),以免在整个协定中每当涉及到补贴提供主体时处处表述为a government或public body,上诉机构则否决了这一解释。[28]

  如上所述,上诉机构区别了两个“政府”概念,即前者是狭义政府(government in the narrow sense),而后者是作为集合概念的“政府”(collective term "government"),并且认为后者的存在不限于逻辑学意义。如下所述,上诉机构的意图在于,根据集合概念“政府”来说明“公共机构”带有“狭义政府”的性质。

  那么,作为集合概念的“政府”是否真地在说明或确认any public body的性质呢?即, any public body只有具备governmental的含义(履行政府权限或职能),才符合法律的规定呢?如果忠实于法律原文,any public body中使用的any一词将包括任何“公共机构”,无论对其作何解释或分类都将被包括在any public body中,any一词本身表明,对“公共机构”做限制性解释是违背法律的。那么,上诉机构的依据是什么呢?下文继续研讨。

  3. “政府”和“私营机构”的“并列”

  沿着上诉机构的分析过程追索,最关键的是需要找到其解释“公共机构”时发挥了决定作用的法律依据,这是本文讨论的核心问题。上诉机构对《SCM协定》第1条1.1(a)(1)的整体框架做出解释之后展开了分析。上诉机构解释如下:“我们注意到,第1条1.1(a)(1)是在集合概念政府之下将狭义政府和公共机构规定在一起的。与此相反,第1条则在明确地将政府(包括公共机构)和私营机构这两个概念并列在了一起。”[29]

  本文反复强调,如果只限于逻辑学意义,Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement joins "government" in the narrow sense and "public body" under the collective term "government"这一解释没有问题。接下来上诉机构所说的 In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"[30]这段话则需要进一步推敲。

  与上诉机构有关主体框架所做的上述解释(虽然指出除“政府性机构”以外还有“私营机构”的存在,但没有说将两者并列起来)相比,这段内容中出现的明显区别就是其使用的juxtaposes这一动词。根据第1条1.1(a)(1)的规定,在集合概念“政府”下并列了“狭义政府”和“公共机构”,这是符合法律规定的正确解释。但是,仔细观察法律原文可以察觉到,包括第1条1.1(a)(1)在内的第1条并没把包括“公共机构”在内的集合概念“政府”和“私营机构”“并列”在一起。

  《SCM协定》第1条由1.1和1.2构成,第1条1.1由(a)和 (b)构成。“私营机构”出现在第1条1.1(a)中。如果牵强说存在并列的情形那也是第1条1.1(a) ,而不是第1条。因为,前者才是所谓“并列”出现的具体条款。第1条是包含第1条1.1(a)在内的更宽泛的规定。从上文(有关补贴提供主体范围的讨论)看出,上诉机构认为,第1条1.1(a)(1)包括两种主体(集合概念“政府”和“私营机构”),那么同样是并列的主体,怎么会出现在与第1条1.1(a)相反的第1条里呢?

  根据上诉机构的解释In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"来分析,实际上是第1条1.1(a)更加具体地规定了集合概念“政府”和“私营机构”的并列,为什么从包括第1条1.1(a)在内的更加宽泛的第1条中去寻找“并列”呢?上诉机构是否察觉到,在第1条1.1(a)的框架内讨论“并列”(集合概念“政府”和“私营机构”)时可能遇到的法律上的困难呢?问题是,在论证两者是并列时,依据第1条是得不到任何有力依据的。

  如上所述,上诉机构在已经注意到第1条1.1(a)的情况下,做出In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"的解释是明显错误的。如果干脆不提第1条1.1(a)也罢,别人会认为上诉机构就是在指第1条1.1(a),因为这毕竟是被包括在第1条内的规定。换言之,即使要讨论集合概念“政府”和“私营机构”的“并列”,也应该局限于第1条1.1(a)的框架之内;怎么会出现“与此相反的第1条”( In contrast, Article 1)呢?实事求是地讲,与第1条1.1(a)相比,第1条没有规定任何“相反”的东西,而是包括前者而已。两者的区别是,第1条包括除1.1(a)以外还要包括1.1(b)以及1.2,后者的规定与解释“公共机构”没有直接关系。上诉机构也解释道:是第1条1.1(a) (1)将集合概念政府和“私营机构”并列。很明显,这一解释与上述解释是矛盾的。[31]

  上诉机构的解释岂止是含糊?很明显是误判。这也许是因上诉机构的笔误所造成的,因为这是一个非常简单的问题,按道理上诉机构不该犯如此低级的错误。上诉机构对第1条整体框架(决定“公共机构”含义的核心条款,也是有关补贴定义的最基本的知识)的误判,令人不得不质疑其接下来所做解释的正确性和可靠性。

  那么,第1条1.1(a)是否真地将集合概念“政府”和“私营机构”并列(juxtaposes)在一起了呢?我们还是重新观察该条款:

  1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:

  (a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: (省略前三项财政资助)

  在此重新确认“私营机构”出现的条款如下:

  (iv) 政府向一筹资机构付款,或委托或指示一私营机构履行以上(i)至(iii)列举的一种或多种通常应属于政府的职能,而且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别。

  第1条1.1 (a)(1)第 (iv)项是在“i.e. where:”下列举“财政资助”的具体内容,“i.e. where:”表明,其以下内容是对“财政资助”的穷尽式列举,被列举的四项内容是认定“财政资助”是否存在的法律依据。“私营机构”是出现在第1条(a)(1)列举“财政资助”具体内容的第(iv)项第二句中的概念,该条款重点是在说明“财政资助”而不是说明主体。这可以从“where”这一英文词汇中得到确认。“where”指的是场合或情况,而不是主体。

  将补贴的提供主体(“政府”或“公共机构”)与其所提供的有关“财政资助”的规定中出现的“私营机构”并列在一起,这违背法律规定的上下文之间的逻辑关系。换言之,在特殊情况下认定“财政资助”是否存在的法律规定中出现的“私营机构”,是不能与提供“财政资助”的主体“并列”起来的。就算这两者之间存在并列关系,二者的法律意义不是相提并论的。

  上诉机构承认,“私营机构”只有在得到来自政府(暂时不考虑是否包括“公共机构”)的“指示”或“委托”的情况下,才能成为提供“财政资助”的所谓的主体。例如,上诉机构解释道:“如果某实体具有第1条1.1(a)(1)规定的政府性,当其措施属于第(i)至(iii)或第(iv)项第一句的内容时,就认定财政资助的存在。但是,当某实体是私营机构而且在其行为属于第(i)至(iii)项的情况下,只有在政府和行为之间存在因果关系,即此种行为被证明是受政府的指示或委托的情况下,才能认定财政资助的存在。这样,第(iv)项第二句要求政府和特定行为之间存在肯定性的论证。但政府性实体的情况则不同,只要其属于第(i)至(iii)项或第(iv)项第一句的内容,其所有行为均会构成财政资助。”[32]

  根据上述解释可以证实如下:上诉机构也承认,在脱离政府的情况下, “私营机构” 是不能成为补贴提供主体的,除非它得到政府的“指示”或“委托”。这是讨论“私营机构”是否能够提供“财政资助”的前提。试想,在补贴的提供等有关资源配置(资源的无偿配置关系到补贴提供者和接受者的切身利益)的重大问题上,一个不能享有意思决定权而被其他主体(政府)决定的机构(私营机构),怎么能够与决定其意思的主体(政府)并列呢?没有政府的“指示”或“委托”,“私营机构”一概不会给其他企业提供什么“财政资助”或“补贴”。如果不涉及到有关补贴这样的资源配置问题,“私营机构”的活动与政府的“指示”或“委托”是无关的,这不是说“私营机构”不服从“政府”的管理。

  对此问题,从有关“私营机构”规定的法律意图中可以得到确认。《SCM协定》第1条1.1 (a)(1)第 (iv)项第二句的意图在于,防范政府通过利用“私营机构”提供补贴来逃避国际法的规范。这一反规避的规定在说明,“私营机构”与补贴提供主体无关,因为其本来就不是提供主体。这一点从WTO的判例中也可以得到证实。例如,“美国出口限制构成补贴案”专家组就指出:“第1条1.1(a)(i)第(iv)项的宗旨在于防止政府通过利用私营机构逃避该条第(i)至(iii)项的规定。”[33]

  退一步讲,就算并列(集合概念“政府”和“私营机构”)是存在的,那么在解释“公共机构”的含义时,是否真的具有法律意义呢?上诉机构解释如下:“我们认为,《SCM协定》第1条1.1(a)(1)将集合概念政府和私营机构并列在一起,与在集合概念之下连结狭义政府和公共机构的做法一样,在提示狭义政府和公共机构之间存在共性和关联性。”[34] 实际上,狭义“政府”和“公共机构”才是并列的法律概念,而上诉机构却使用joining这样的词汇来表述两者的关系,在本来不存在并列关系的复合概念“政府”和“私营机构”之间却使用“并列”(juxtaposes)一词,这一做法令人不可思议。关于前者的并列,有法律根据可查(referred to in this Agreement as "government"),对后者,上诉机构并未找到确凿的法律依据。

  根据上诉机构的解释,the juxtaposition of the collective term "government" on the one side and "private body" on the other side(as well as)与the joining under the collective term "government" of both a "government" in the narrow sense and "any public body"同样,也(as well as)在提示(suggests)“狭义政府”和“公共机构”之间存在共性和联系。关于后者提示“狭义政府”和“公共机构”之间存在共性(例如,两者都是补贴提供主体,或均为公共利益而存在等)还可以理解,但是,为什么集合概念“政府”和“私营机构”的并列也在说明“狭义政府”和“公共机构”之间存在的共性(certain commonalities)呢?即,为什么the juxtaposition of the collective term "government" on the one side and "private body" on the other side也能够提示certain commonalities in the meaning of the term "government" in the narrow sense and the term "public body" and a nexus between these two concepts呢?其根据到底是什么呢?反复而细致地查看上诉机构的所有论证内容,始终没有发现能够明确解明这一质疑的答案。虽然找不到明确的依据,但有一点很清楚,即上诉机构试图从“政府”和“公共机构”中找到共性。

  根据上述解释,读者会认为上诉机构要以集合概念“政府”和“私营机构”的并列为依据来展开一番分析,以说明为什么这种并列也会提示狭义“政府”和“公共机构”之间存在共性。遗憾的是,上诉机构并没有继续分析集合概念“政府”和“私营机构”的并列在提示“公共机构” 的性质(笔者认为客观上也不可能做到),他们在中途停止了论证。换言之,虽然上诉机构提出集合概念“政府”和“私营机构”是并列的,但确实没有论证清楚这一并列对“公共机构”所具有的法律意义。本文质疑上诉机构对此问题是否具有足够的信心,不然,他们不会在没有把问题论证清楚之前就半途而废。

  4.集合概念“政府”的解释

  仔细观察上诉机构的解释可以发现,为论证狭义“政府”和“公共机构”的共性,除the joining under the collective term "government" of both a "government" in the narrow sense and "any public body"[35]以外,上诉机构没有援引其他法律依据。如上所述,上诉机构虽然指出过集合概念“政府”与“私营机构”是并列的,但论证却中途而废了。那么,以集合概念“政府”为依据,上诉机构是如何解释“公共机构”性质的呢?同样是对集合概念“政府”下的“政府”与“公共机构”的连结(上诉机构似乎在有意回避使用“并列”一词)和“公共机构”的解释,与上述内容相比,上诉机构所做的解释显示出有些不同。例如,“第1条规定,在《SCM协定》中将政府或任何公共机构表述为政府,集合概念政府是上位概念,其包括作为一个下位概念的公共机构。[36] 换言之,集合概念“政府”是包括“公共机构”“下位概念”在内的“上位概念”。

  因为,括号中的集合概念“政府”涵盖狭义“政府”和“公共机构”,是上位概念或集合概念,“公共机构”当然是被包括其中的小概念或下位概念。笔者曾反复表示,若只考虑两者之间的逻辑关系,上诉机构的这一解释确实没有什么问题。但是,上诉机构的意图不在于澄清两个概念之间的逻辑关系(包含与被包含);如下所述,在上诉机构解释“公共机构”时,有关集合概念“政府”概括狭义“政府”和“公共机构”的规定(referred to in this Agreement as "government")发挥了决定性作用。例如,上诉机构有如下一段解释:“将两个概念规定在集合概念政府之下,这一做法在提示在两者之间存在足够程度的共性和重复,因此,所涉实体的性质应该正确的被理解为具有政府性,此外,当实体的行为属于第(i)至(iii)项或第(iv)项第一句的内容时,将构成《SCM协定》规定的财政资助。”[37]

  这一解释表明了上诉机构的真实意图。上诉机构认为,在集合概念“政府”之下规定“公共机构”和狭义“政府”,说明两者之间存在足够的本质上的(essential characteristics)共性或重复。这样,可以将“政府”和“公共机构”正确地理解成具有governmental性质的实体。根据这一解释继续推导,就会得出“公共机构”是具有governmental性质的实体的结论。分析到这里,可以肯定的是,对上诉机构得出“公共机构”就是“具有政府性质的机构”这一结论来讲,发挥了决定性作用的法律依据是referred to in this Agreement as "government"(尽管这是对a government or any public body的说明部分),这是上诉机构认为“政府”和“公共机构”具有governmental性质的唯一根据,而且是具有决定性的根据。

  政府具有governmental性质是理所当然的事实,也不会引起争议。关键的是,为什么集合概念“政府”也会给“公共机构”带来政府性质呢?为什么狭义“政府”和“公共机构”被包含于集合概念“政府”之下会造成两者之间存在本质上的共性呢?对此问题的论证是至关重要的,但上诉机构确实没有说清楚。上诉机构认为,“将两个概念规定在集合概念‘政府’之下,这一做法在提示,在两者之间存在足够的共性和重复,因此,所涉实体的性质应该正确的被理解为具有政府性。”[38] 但遗憾的是,这一解释并没有说明,为什么狭义“政府”和“公共机构”在集合概念“政府”下出现,就能够提示两者之间存在本质共性。既然法律规定了两个概念,两者之间具有不同含义才合乎逻辑。实际上,就像专家组所解释的那样,为避免两个概念在法律条文中反复出现,才将两者用一个概念(政府)来表述,这一解释更符合逻辑或实际情况,更让人容易接受。

  这里的政府性(governmental),当然是指“狭义政府”所具有的政府职能。可以说,上诉机构否认了“政府”和“公共机构”之间的差异,意即第1条所规定的“公共机构”只具备狭义“政府”的性质。试问,为什么在法律条款中两个概念的并列在提示其中存在的共性呢?按通常的逻辑来理解,若要强调两个概念的共性应该没有必要并列两者,只有注重其不同性质时,才将两着并列起来,而且这样做才具有法律意义。当然不是说,同一性质的事物是不能并列的。如果某一实体具备狭义“政府”的性质才能构成“公共机构”,那就没有必要作出单独规定,在解释狭义“政府”时完全可以解决这一问题。例如,将“政府”概念扩大解释成包括履行政府职能的非政府机构或公共机构在内。

  作出上述解释之后,上诉机构开始追究“公共机构”享有狭义“政府”所具有的什么样的政府性的问题。实际上提出这样的问题显得多余。因为,狭义“政府”的性质不是有选择性的,而且也不具有争议。关于该问题,从上诉机构援引的词典含义中得到清楚的答案。例如,“continuous exercise of authority over subjects; authoritative direction or regulation and control”。[39] 还有其他WTO案件的上诉机构所做的解释,即“the essence of government is that it enjoys the effective power to regulate, control, or supervise individuals, or otherwise restrain their conduct, through the exercise of lawful authority”。[40]从此可以得知,狭义“政府”的性质体现在“行政权力”、“行政权限”、“管理”以及“控制”等概念中。

  但上诉机构的意图不在于确认狭义“政府”的性质本身,其本意在于通过说明政府的性质来解释“公共机构”所具有的性质。上诉机构解释指出:“正如我们所做的确认,构成政府概念的这些因素在透漏公共机构一词的含义。从这里得到的提示是,被赋予和履行政府职能,是政府和公共机构之间核心的共性。”[41] 需要注意的是,狭义“政府”概念的性质是不能直接决定“公共机构”性质的。上诉机构所做解释的可靠性,取决于对为什么“公共机构”具有政府性所做的论证。因此,只是确认“公共机构”应该具有的政府性质是没有说服力的。换言之,为什么“公共机构”具备政府性的问题,比“公共机构”具备什么样的政府性重要的多。

  依据上诉机构对“公共机构”的解释,该用语的外延被缩小至“被赋予政府权限并履行政府职能的机构”,这样“公共机构”的本来面目消失了(脱离政府管理权限而为公共利益服务的机构)。“公共机构”的范围不应该被局限得如此狭窄。就算《SCM协定》将“公共机构”的含义限制在如此狭窄的范围,只依据referred to in this Agreement as "government"(对“政府”或“任何公共机构”的概括性说明而已)中government来解释“公共机构”是缺乏说服力的。

  综上所述,上诉机构为得出“公共机构政府职能论”,对括弧(referred to in this Agreement as "government")中集合概念“政府”的解释是缺乏依据的。只依据referred to in this Agreement as "government"判断“公共机构”的性质,是对法律用语(集合概念government)的过度解释。

  5. 第1条1.1(a) (1)第(iv)项构成上下文的可靠性

  对“公共机构政府职能论”来讲,除了referred to in this Agreement as "government"之外,《SCM协定》第1条中还有哪些规定提供了法律依据呢?为找到上下文,上诉机构将目光转向了第1条1.1(a) (1)第(iv)项。上诉机构认为:“为进一步确认对公共机构概念的理解,尤其是该实体必须与狭义政府所共同具有的核心性质,我们考虑到第1条1.1(a) (1)第(iv)项在提供上下文的依据。如上所述,这一规定提供了私营机构概念。”[42]

  这里需要重新确认该条款。Article 1.1(a)(1) (iv)原文如下:a government makes payments to a funding mechanism[43], or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments. 援引该条款,上诉机构解释如下:

  第一,第1条1.1(a) (1)第(iv)项中的government、entrusts or directs。上诉机构说:“我们还认为,因为《SCM协定》第1条1.1(a) (1)第(iv)项所规定的政府概念是作为集合概念的政府,所以该规定包含政府和任何公共机构指示或委托私营机构采取一项或多项第(i)至(iii)项所列的职能或行为时所发生的财政资助。据此判断,第(iv)项考虑的是公共机构可能会委托或指示私营机构采取第(i)-(iii)项所列的职能。”[44]

  更能说明上诉机构意图的解释如下:“指示的含义是指发出权威性命令、命令采取某种行动、命令、控制或管理一种行为。委托一词赋予某一主体完成任务的责任。”[45]“指示是指一种情形,即政府针对私营机构实施其权限,包含某种程度的强制,委托是指政府针对私营机构施加责任。这样,根据第(iv)项的规定,公共机构为实施其权限可以强制或命令私营机构,或管理私营机构的行为(指示),或对其赋予责任以完成某种任务(委托)。如我们所确认,为保证使公共机构能够针对私营机构行使其权限,公共机构本身必须拥有这种权限,或具备实施控制和命令的能力。同样,为保证公共机构能够对私营机构赋予责任,其本身必须被赋予责任。如果公共机构本身都不具有相应的权限或责任,其是不可能对私营机构的行为实施有效的控制和管理或赋予某种责任的。这一规定提示,作为能够指示或委托私营机构的前提条件的权限和责任,就是指狭义政府和公共机构的共性。” [46]

  上述解释可概括如下:如果“公共机构”连自己都没有被赋予政府“权限”或履行政府“职能”,哪里还谈得上“指示”或“委托”“私营机构”呢?既然“公共机构”也能够“指示”或“委托”私营机构,那么其一定具备政府“权限”并在履行政府“职能”。 可见,依据上下文来强化对“公共机构”的解释时,第1条1.1(a)(1)第(iv)项第一句中的“政府”和第二句中的"direction" 和"entrust"发挥了重要作用。

  本文反复论证过,上诉机构只根据集合概念“政府”在解释“公共机构”的性质并主张《SCM协定》第1条规定的任何一个“政府”概念必须包括狭义“政府”和“公共机构”两者,这是错误的解释。以此错误解释作为前提所做的解释自然是错误的。

  第二,“公共机构”与征税权。接下来上诉机构解释,根据《SCM协定》的规定,一个机构必须履行什么样的权限才能称得上是“公共机构”。[47] 如上所述,上诉机构回答过“公共机构”具有狭义“政府”所拥有的权限,即行政管理职能。具体到“财政资助”的穷尽式列举,《SCM协定》第1条规定的若不具备政府权限将无法实施的内容只有一个,那就是征税权。其他内容都不需要政府权限或职能本身(当然不能排除政府能够采取这些措施),而且,通常是适合国有企业这样的“公共机构”完成的。专家组[48]和美国[49]的解释均采取了这一立场。当然,中国反对这一立场。[50]上诉机构反对美国和专家组的解释并支持中国的立场。[51]

  那么上诉机构不赞同专家组解释的依据是什么呢?上诉机构指出:“无论如何,我们认为,采取财政资助的具体手段是否更频繁地被公共或私营机构所使用这一问题,与《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的公共机构的构成因素没有任何关系也不允许做出任何推论。”[52]“与此相反,我们认为,第1条1.1(a)(1)第(i)和(iii)项规定的行为可以被政府或私营机构所采取,但是,第(ii)项所规定的关于放弃或未征收在其他情况下应征收的税收的决定,明显构成本来就包括履行政府职能的行为。征税权,是国家主权功能不可或缺的部分。”[53]

  根据上述解释,上诉机构推导如下:“这样,作为上下文,第1条1.1(a)(1)第 (i) 和 (iii)项,尤其是第(ii)项,支持某种实体被赋予政府责任或履行一些政府职能的主张。”[54]这段解释的意思是,征税权本来是政府所拥有的权限,第1条1.1(a)(1)第 (ii)项在规定“公共机构”履行这一权限时,如果其没有被赋予政府权限,那就谈不上征税权的放弃。看来上诉机构也在承认,比起贷款或货物和服务的提供,征税权原本是政府的职能。既然从第1条1.1(a)(1)第 (i)至(iii)项中只能选择征税权是政府应有的职能,那么可以推断贷款和货物和服务的提供不是通常的政府(狭义)职能。按照这一分析继续推理,就会得出“公共机构履行政府权限或职能(包括征税权)并指示或委托私营机构去放弃征税权”这样的解释。

  第1条1.1(a)(1)第(ii)项规定的“政府”概念(government revenue that is otherwise due is foregone or not collected)是否必须包括“公共机构”是值得质疑的。上诉机构的解释是以《SCM协定》第1条规定的政府概念必然包括“公共机构”为前提的,根据就是there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member(referred to in this Agreement as "government")中的括号内出现的集合概念“政府”。一旦这一前提受到质疑(这里的政府不一定非包括“公共机构”不可,或许仅指狭义“政府”),其所援引征税权来解释“公共机构”性质的做法就会彻底崩溃。

  第三,"which would normally be vested in the government"和"in no real sense, differs from practices normally followed by governments"的援引。上诉机构在解释完“公共机构”必须具备政府性质这一问题之后,接下来为解释“公共机构”援引上下文,以强化其结论。分析到这里,本文要考察的上诉机构的解释仅剩最后一段。上诉机构最后援引的上下文如下:“上述解释使我们找到另一个上下文的依据,其主要是指第(iv)项规定的"which would normally be vested in the government"。如我们所确认,该段表述中使用"normally"一词包括如下含义,即,通常来讲,在相关成员的法律秩序中,什么样的措施将会被认为是属于政府行为的一部分。这一点在提示,在相关成员的法律秩序中,一种职能或行为是否通常被分类为具有政府性,或许与决定某一特定实体是否构成公共机构时具有关联性。

  该规定接下来的部分"in no real sense, differs from practices normally followed by governments"更能说明,在WTO成员中的有关实体的职能和分类,或许与通常由公共机构所表现的性质有关。”[55] 可以看出,对上诉机构的解释来讲,“which would normally be vested in the government”和“in no real sense, differs from practices normally followed by governments”提供了重要的根据,均在提示“公共机构”被赋予并履行了政府权限和职能。但不能忘记的是,这些规定能够成为上下文需要一个前提,即,这些“政府”概念必须包括“公共机构”,否则没有实际意义;which would normally be vested in the government和in no real sense, differs from practices normally followed by governments”中的governments未必包括“公共机构”,指指狭义“政府”而已。

  6. 解释国际法的习惯规则与“公共机构”的通常意义

  总而言之,上诉机构的本意是解释“公共机构”具有狭义“政府”的性质,即被赋予政府权限并履行政府职能。那么,该解释是否符合《维也纳条约法公约》[56](以下简称条约)呢?上诉机构没有援引条约具体条款,本文主要依据条约第31条一的规定来考察上诉机构的解释,其他条款不予考虑。第31条一是解释条约时须遵守的最起码的规则,规定如下:

  “一、条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之。”

  该条款提示,解释条约时须遵守三个要求:第一,确定条约用语的通常意义;第二,确定用语的通常意义时须根据条约的上下文以及参照条约的目的与宗旨;第三,善意解释条约用语的通常意义。在前两者符合条约的情况下,难以谴责解释者违背了善意解释的条款。本文主要讨论条约用语的通常意义和上下文的关系。条约的上下文,首先是指约文本文(条约第31条二),本文不讨论约文以外的其他法律文件(条约第31条二),也不考察与约文一并考虑的其他法律文件(条约第31条三)以及确认当事者原意的法律文件(条约第31条四)。在“美国对华反倾销和反补贴案”中解释“公共机构”的含义时,争端双方、专家组和上诉机构均未援引这些条款。

  以条约规定和被解释的条约用语的紧密程度为准,约文可分为直接包括条约用语的规定和其他条款。关于“公共机构”的原规定如下:there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member(referred to in this Agreement as "government")。其中,there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member是最紧密的约文。虽然,referred to in this Agreement as "government"也是约文,但与there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member相比,是间接的,其重要性不能代替前者。在研究“公共机构”的上下文时,应该甄别两者。因此,government or any public body是解释“公共机构”最重要的约文。如果referred to in this Agreement as "government"是“公共机构”的定义,当然应该受到重视,但该段约文不是定义,只是表述狭义“政府”和“公共机构”的文字关系而已。

  第1条1.1(a) (1)第(iv)项规定的a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments,虽然也属于约文,但与前两者相比,不仅与“公共机构”关系轻微,甚至无关。在解释“公共机构”时,须谨慎对待不同约文所具有的法律地位的轻重。不是所有约文都能成为依据,约文的重要性是具体分析的结果。

  a government or any public body是解释“公共机构”通常意义的基本依据,但上诉机构却回避了该约文。该约文表明,“公共机构”与“政府”是两种事实,不存在包含关系,是不能相互替代的,这是“公共机构”的通常意义。[57]只有这样解释,referred to in this Agreement as "government"才具有意义。因为,不同事物才有必要用一个概念来涵盖。将“公共机构”解释成具有狭义“政府”性质的实体时,两者的意义重复。用集合概念“政府”来概括意义重复的用语是多余的。所以,上诉机构对a government or any public body进行合二为一地解释,违背条约用语的通常意义。

  上诉机构对referred to in this Agreement as "government"的解释也不符合"government"的通常意义。该约文表明,"government"只是概括狭义“政府”和“公共机构”而已,与“公共机构”的性质无关。"government"并不表明,其必须同时包括“政府”和“公共机构”。[58]

  上诉机构将集合概念“政府”的观念带到了《SCM协定》第1条1.1(a) (1)(iv)中,即a government makes payments to a funding mechanism中的a government也要包括“公共机构”,以此为前提,援引a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments中的entrusts or directs来强化对“公共机构”的解释。依据上诉机构对“公共机构”通常意义的解释,会遇到如下费解的问题。

  按照上诉机构的解释,“公共机构”是履行政府职能和权限的机构,那么,在实施除征税权以外的“财政资助”时(贷款、投股、货物和服务的提供等),“公共机构”有必要被赋予政府权限并履行政府职能吗?除征税权以外的活动或措施,通常是包括“国有企业”(不需要政府权限或职能,但不一定与政府的控制或政策无关)在内的“公共机构”的事情。政府可以直接采取这些措施,也可以通过“公共机构”或“私营机构”实施这些措施。但无论如何,通过赋予“公共机构”政府权限是多余的。因为政府向“公共机构”传达指令时,利用其所有权或控制权就足亦。[59]

  在《SCM协定》第1条所列举的“财政资助”的四项内容中,除征税权以外的其他各项内容均不是唯有政府才能完成的职能;这些内容可以由“私营机构”来履行,上诉机构也承认这一点。就算上诉机构的解释是正确的,可以说“公共机构”所能履行的政府权限实际上仅限于征税权。因为,其他“财政资助”措施与有无政府职能无关。如果以“公共机构”履行征税权限为依据,可能推理如下:政府将征税权赋予“公共机构”(从原始上讲,“公共机构”不具有征税权),“公共机构”再委托或指示“私营机构”履行征税权,“私营机构”再对受反补贴调查企业做出放弃征税权的决定。

  如果,政府不通过“公共机构”把征税权直接赋予“私营机构”并放弃征税权,那么,“公共机构”是被赋予政府权限并履行政府职能的解释就失去意义。因为,除征税权以外的各项内容均不需要以履行政府职能为前提。为通过“私营机构”实现减免税目的,政府将征税权赋予“公共机构”,再让“公共机构”去“指示”或“委托”“私营机构”去放弃征税权。如果这样,为利用“私营机构”来避免反补贴调查,政府饶的圈子实在太大,不可思议。这即不符合“政府”的实际情况,也不符合“公共机构”的通常含义。

  上诉机构主张,在第1条1.1(a) (1) (iv)中出现的“政府”必须包括“政府”和“公共机构”,不然“指示”和“委托”将失去上下文的意义。实际上这里的“政府”不一定非要处处包括“公共机构”。只有狭义“政府”才具有“指示”或“委托”的权限,能够“指示”或“委托”的主体当然不包括“公共机构”。 which would normally be vested in the government中所规定的the government当然包括“政府”和“公共机构”。政府可以将“公共机构”履行的措施“指示”或“委托”给“私营机构”来完成。

  总而言之,在上诉机构看来,《SCM协定》第1条规定的“政府”(referred to in this Agreement as "government"),不仅概括狭义“政府”和“公共机构”,而且在提示后者具有“政府性”。上诉机构受此潜意识的支配,把“政府权限或职能”往“公共机构”头上死搬硬套就不足为奇了。上诉机构对“公共机构”性质的解释是违背该用语通常意义的,也得不到上下文的支持。

  以上是上诉机构解释“公共机构”的基本内容。在澄清“公共机构”的含义时,除此以外还包括《SCM协定》的目的以及联合国《国家责任法草案》等其他论证,本文不讨论这些问题。

  五、结论

  1. 补贴的定义与“公共机构”

  最后,重新确认有关“公共机构”的法律规定。《SCM协定》第1条关于补贴定义的规定如下:

  Part I: General Provisions

  Article 1: Definition of a Subsidy

  1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:

  (a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as “government”), i.e. where:(省略列举“财政资助”的第 (i) (ii) (iii)项内容。)

  (iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments;

  or

  (a)(2) there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994;

  and

  (b) a benefit is thereby conferred.

  在解释法律概念时,不能破坏其所处法律条款的框架结构,也不应否定法律概念所反映的客观事实。规定补贴定义的《SCM协定》第1条中,a government or any public body within the territory of a Member是解释“公共机构”的核心条款,是决定性上下文的。而referred to in this Agreement as “government”中的“government”仅具有逻辑意义而已。

  根据《SCM协定》第1条的规定,上诉机构归纳出的补贴定义如下:《SCM协定》第1条1.1规定,如果“政府或任何公共机构提供了财政资助”并由此带来了“利益”,那么就认定补贴存在。[60] 上诉机构进一步解释如下:With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit. 由此可知,在上诉机构的意识中,补贴提供主体是可以不必单独表述的法律要件。

  本文所做的补贴定义如下:补贴是“政府或任何公共机构”通过提供“财政资助”所提供的“利益”。该定义中缺乏“接受者”(指接受者的“专项性”)。如果将“接受者”柔和到补贴定义中,可表述如下:补贴是“政府或任何公共机构”通过给“接受者”提供“财政资助”并为其所提供的“利益”。提供主体、提供手段(或措施)、接受者(专项性)、利益(或提供结果,由提供方法决定),是认定补贴存在的四个法律要件,缺一不可。而且,在认定补贴存在时,不得混淆四个要件的顺序。

  在认定补贴时提供主体的举证是首要的。如果没有该过程,其他举证是没有意义的。对四个要件的存在做出完整的证明才符合法律规定。补贴提供主体的证明是前提中的前提,这一前提在狭义“政府”(通常所说的政府)作为主体的案件中可以忽略。因为,在认定补贴存在时,政府是必然的。政府的法律地位与“私营机构”不能相提并论。援引有关“财政资助”的规定作为上下文以论证补贴提供主体性质的做法是错误的。上诉机构对补贴这种最基本的法律概念的解释都不是很精确的,笔者堪忧其对“公共机构”所做解释的可靠性。

  2.《SCM协定》规定“公共机构”的核心条款

  《SCM协定》第1条1.1(a)(1)的规定“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member”是有关“公共机构”的核心条款,比“referred to in this Agreement as "government"”重要,出现在referred to in this Agreement as "government"中的"government",除具有概括性表达“政府”和“公共机构”之外,并不赋予“公共机构”法律意义。作为集合概念的“政府”是包括“公共机构”的,其作用是为避免语言表述上的重复。在《SCM协定》第1条中,狭义“政府”和“公共机构”,或许同时存在,或许单独存在,这要看具体情况。不是只要出现集合概念“政府”就必须同时包括两者。当然,“公共机构”履行政府职能的情形可能存在,但不能成为解释“公共机构”的依据。

  作为上下文,被上诉机构反复援引的第1条1.1(a)(1)第(iv)项中的“政府”也不是非包括“公共机构”不可。不履行政府职能的主体当然无法“指示”或“委托”“私营机构”履行政府职能,在此情况下,“政府”就不包括“公共机构”。与Normally一词同时出现的“政府”,不是指狭义“政府”,是包括“公共机构”在内的集合概念“政府”。这样一来,提供“财政资助”的“公共机构”当然被包括其中。

  上诉机构坚持认为“公共机构是被赋予政府权限并履行政府职能的机构”,这对只具有文字意义的“政府”概念过于苛求,导致其从几乎靠不上边的规定(第1条1.1(a)(1) 第(iv)项)中寻找上下文的依据。上诉机构承认,“指示”的权限和“委托”的责任不是从天上掉下来的,而是由政府赋予“公共机构”的。按照上诉机构的逻辑,被赋予“权限”和“责任”的“公共机构”“指示”或“委托”“私营机构”采取“财政资助”措施。在现实中,虽不能完全排除此情况,但这样解释违背常识,不符合“公共机构“的通常含义。尤其是“政府”将征税权赋予“公共机构”,之后“公共机构”又“指示”或“委托”“私营机构”放弃征税权,如此繁琐的政府运作方式是不符合实际的。既然是放弃征税权,政府没有必要间接委托其他实体。如果政府不把征税权赋予“公共机构”,那么“公共机构政府职能论”就失去意义。

  3. 上诉机构援引的上下文的可靠性

  为证实“公共机构”的含义,除“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government")”以外,上诉机构援引了列举“财政资助”的第1条1.1(a)(1)第(i)至第(iii)项以及第 (iv)项。对此,提出质疑如下:

  第一,根据上诉机构的解释,集合概念“政府”必然包括狭义“政府”和“公共机构”。可是,当“公共机构”做出有关涉及投股、贷款、贷款担保等资金转移的行为时,履行政府职能对“公共机构”来讲是必须的吗?政府职能的履行和“财政资助”之间不存在必然联系。在不履行政府职能的情况下,“公共机构”完全可以采取上述措施。从业务内容上看,作为“公共机构”的“国有企业”更符合做这些事情。然而,医疗、教育、科研、慈善、环保等“公共机构”的活动则不是提供贷款或货物的交易行为。

  第二,关于第1条1.1(a)(1)第 (ii)项规定的征税权的放弃。“公共机构”首先从政府手里获得征税权(政府职能或权限的赋予),之后又履行这一职能(放弃征税权),政府的这一权力放弃方式相当繁琐,不符合实际情况。政府为什么非通过“公共机构”放弃权力呢?这一解释违背通常的政府运作方式。

  第三,关于第1条1.1(a)(1) 第(iv)项的规定。根据上诉机构的解释,除狭义“政府”以外“公共机构”还要“指示”或“委托”“私营机构”完成职能。试问,政府“指示”“私营机构”放弃征税权符合实际吗?此外,关于“公共机构”“指示”或“委托”“私营机构”去提供贷款、购买货物等方面,政府直接“指示”或“委托”“私营机构”还可以理解,但通过“公共机构”去“指示”或“委托”“私营机构”是多余的,既然是多余的,那么“公共机构”存在的意义是什么呢?这些质疑没有一个不是“公共机构政府职能论”无法回答的。

  4. “公共机构”的通常意义

  “任何公共机构”这一规定表明,“公共机构”的性质与“政府”职能无关。“任何公共机构”与“履行政府职能的公共机构”相比,两者的外延相差甚远,用后者(没有法律规定)代替法律明文规定的前者是不可思议的。

  本文认为,《SCM协定》之所以将“公共机构”(以“任何”修饰)与“政府”并列,不是考虑其是否被赋予政府权限或履行政府职能。如果考虑这些因素,那就没有必要对 “公共机构”作出单独规定;或者说,《SCM协定》第1条对履行政府职能的“公共机构”与“政府”分别作出规定是多余的。因为,将履行政府职能的机构直接解释成“政府机构”更加自然,而且不引起争议。试问,政府将职能交给“公共机构”履行的意义何在呢?“公共机构”存在的意义在于,在没有必要履行政府职能的情况下,实现为整个社会服务的公共目的,包括医疗、教育、科研、慈善等机构,当然也包括国有企业,这些恰恰是不需要由政府来做的事情,而且,政府往往做不好这些事情。

  国有企业不是私人追求利润的机构或实体,是为公共利益,即为整个国家的经济与社会发展服务的,这是国有企业存在的根本意义。我国宪法有关企业所有权(国有企业在宪法上的地位是全民所有制企业)的规定证实这一点,在社会主义市场经济国家更是如此。如果国有企业不是“公共机构”,那么国家经济体制社会主义性质的决定因素是什么呢?当然,资本主义国家的国有企业也属于“公共机构”。

  如果只考虑追求效率和利润,国有企业早应该被私有化了。整个二十世纪的中外历史实践表明,在发展生产和创造利润方面,私营机构(私有企业)远远优越于国有企业,但不一定为公共利益服务。[61] 国有企业有时脱离其设立宗旨沦为私人的谋利手段(例如,国有企业利用垄断地位攫取暴利、经营资源的严重浪费以及效率严重恶化等等),但这不是抗辩“国有企业”公共性质的理由,这是政府丧失对“国有企业”有效监管的结果。

  所以,在确认“公共机构”的含义时,没有必要考虑除所有权或控制权以外的其他因素。半数以上的所有权等于企业控制权,这是不容置疑的。因为政府是决定国有企业公共性质的主体,掌握所有权是保证企业公共目的的根本手段。“国有企业”是当然的“公共机构”。通常来讲,“国有企业”不听从其所有者的控制和管理是不可能的。“国有企业”必须为“公共利益”服务。正因为如此,为防止政府通过“私营机构”来提供补贴(逃避法律),《SCM协定》第1条规定了“指示”或“委托”的证明责任;但是,对“公共机构”与“政府”却予以并列。通常来讲,“私营机构”不会将自己的资源无偿赋予别人,这是其本质所在。“国有企业”则不然,国家所有的企业必须服从公共利益目标。

  将包括“国有企业”在内的“公共机构”与“政府”并列,均作为补贴提供主体来处理,符合反补贴制度的本质要求。在补贴认定问题上,把“政府”、“公共机构”和“私营机构”混为一谈,在道理上是讲不通的。国有企业的所有权和经营权的分离,是为解决国有企业经营管理陷入严重困难而采取的改革措施。这不能成为否认国家掌握国有企业决策权的抗辩理由。

  5.“国有企业”与“公共机构”

  既然《SCM协定》考虑到了防范政府利用“私营机构”提供补贴以回避法律规范的可能性,难道会忽略政府通过“国有企业”提供补贴吗?当然不会的!所以将“公共机构”与“政府”并列,干脆作为补贴提供主体来处理,不要求反补贴调查方履行超过“私营机构”情形的举证责任。这是正确的做法,这样抓到了问题的本质。在此情况下,反补贴调查方的举证责任自然得到减轻。国有企业和私营机构在本质上是不同的,国有企业是被政府所有的实体,因此不需要政府的“指示”或 “委托”的证明。反补贴措施作为对补贴产品造成的实质损害及其威胁的间接救济手段,其本质意义在于抵消竞争对手受到的部分人为的竞争优势。补贴提供主体不仅限于政府,还应该包括“国有企业”。因为后者是“公共资源”的占有者并听命于政府,这样的“公共资源”就是补贴的来源。

  如果政府压根儿就不通过“国有企业”提供补贴,那么没有必要在解释“公共机构”(补贴提供主体)时浪费资源。因为认定完“财政资助”之后必然解释“利益”,这才是判断一个实体的行为(“财政资助”的提供方法)是否符合市场机制的根本依据。“国有企业”是不是真正的商业机构,在“利益”存在的认定阶段会水落石出。真正的商业机构没有一个不尊重市场机制,只要按照市场机制去交易,自然不会存在提供利益以及补贴的嫌疑。

  在解释一个法律概念时,要以客观事实为依据,文字主义或文字游戏不能决定法律概念的真正含义。解释国际法的习惯规则注重法律概念的通常意义,其目的在于尊重法律概念所具有的客观性并防止解释条约的主观性。“公共机构”履行政府职能的情况有可能存在,但在解释第1条规定的“公共机构”时不能作为依据。在“美国对华反倾销和反补贴调查案”中解释“公共机构”概念时,上诉机构之所以陷入了文字主义的泥坑,是因为忽略了有关补贴的资源配置的来源和流向,也忽略了补贴的本质。

  综上所述,可以得出这样的结论:“公共机构”不是被赋予政府权限并履行政府职能的机构,而是指除政府以外的为全社会或国家的“公共利益”服务的实体。“国有企业”是为“公共利益”服务的实体,因此“国有企业”属于“公共机构”。能够证明“国有企业”“公共性”的证据是政府对“国有企业”的所有权。政府掌握过半数股份(企业所有权)是证明“国有企业”是“公共机构”的充分证据。

  6. 中国的实际情况与反补贴措施的意义

  最后坦言,中国是一个“官”(中央到地方各级党政部门)“商”(这里的“商”主要是指作为“商业机构”的“国有企业”)或“政”“企”严重不分甚至合为一体的国度。例如,在重大经济决策上以党代政普遍化、绝大多数国有企业高管本身就是中共党员、党组织(党是为“公共利益”而存在的)被设置于国有企业内部各个层面、国有企业的经营管理者都有行政级别、国有企业受到包括国家规划和产业政策在内的政治权力的严重约束(党决定国有企业高管的人事任免、政府决定国有商业银行存贷款利率)等。在中国,某个中央国有企业的董事长上任省委副书记之类的事情并不鲜见。土地所有权和企业所有权等事关国家经济制度的重大问题上,党的意志是最高层次的或最终的,这从宪法的历次修改中可以得到证实。[62]

  党政分离、政企分离不能成为否定“官商合一”的抗辩理由,将“政府”与“国有企业”区别开来几乎是不可能的,因为两者是所有与被所有的关系。而且,在国际贸易领域里,区别对待中国的官与商,对独力[63]竞争(不依赖国家权力仅靠企业自己的经营能力赢得市场)的私营企业是极不公平的。国有企业的所有者是拥有立法、司法、行政执法权力的国家。私营企业与国有企业的竞争,不可能是公平的。国有商业银行的贷款几乎流向国有企业。中小私营企业则苦于失去金融资源,导致高利贷的横行和泛滥。在解释“公共机构”的含义时,上诉机构甚至把“国有企业”和“私营机构”混为一谈,这是本末倒置,这样的解释违背以市场机制为核心的资源配置理念以及补贴的本质(公共资源向企业的无偿流失)。

  在“美国对华反倾销和反补贴案”的研究中,有人建议以“国有企业”是“商业机构”为依据以抗辩“国有企业公共机构论”,这确实不算是高明的议论,是经不起推敲的。国有企业本来就是“商业机构”,这是不重要的,也无人争议。关键的是“国有企业”的存在意义及其所有者是谁。谋求“公共利益”是“国有企业”存在的根本意义。政府是“公共利益”的捍卫者,是“公共机构”的所有者。这才是问题的本质所在。“国有企业”是以盈利为目的的实体,但不是为私人牟利,而是实现“公共利益”。再次重申,“国有企业”是为国家和全社会服务的“公共机构”,在社会主义国家更是如此。[64]

  在“公共利益”和“私人利益”之间不存在中间利益。将“国有企业”解释为“公共机构”符合补贴的本质和反补贴税制度的宗旨。美国对华反补贴调查大量涉及到了“国有企业”。这一事实说明,我国社会主义经济体制与反补贴措施之间的矛盾和冲突。当遇到外国对华反补贴调查时,谴责对方贸易保护主义云云是无济于事的。因为,问题的根子在于我国以国有企业为主导的社会主义市场经济体制。围绕“公共机构”的解释所展开的争议,实际上是国际法触及到中国社会主义经济体制敏感神经的表现。既要坚持社会主义市场经济和国有企业的垄断地位,又要阻止外国的反补贴调查,这注定是个两难困境。




【作者简介】
白巴根,汕头大学法学院教授,Ph.D.(日本筑波大学)。


【注释】
[1] 2006年11月,美国开始了对华反补贴调查。到目前为止,案件总数累计30件,其中,做出反补贴终裁的23件。美国对外国反补贴调查案件集中在对华反补贴调查上。根据这一动态研究贸易制度背后的政治经济问题是非常重要的(例如,利益集团所推动的贸易保护主义等等),但反补贴调查案件的数量之多与法律问题没有直接联系。有关详细情况参照商务部国际贸易署进口局官方网站:http://ia.ita.doc.gov/frn/summary/prc/prc-fr.htm(2011年11月10日)
[2] 全面指控是指案件包括有关补贴认定的全部要件。关于在其他案件中,中国援引《SCM协定》相关规定是否已经指控过反补贴调查方做出的补贴认定的合法性,笔者尚未考察过。但在近年中美之间发生的贸易争端中,美国针对中国的补贴采取措施的案件占绝大多数。对此,中国通过WTO争端解决机制寻求救济是顺理成章的。“美国对华反倾销和反补贴调查案”,是中国全面指控美国对华反补贴措施违反《SCM协定》的第一案,也是针对外国对华反补贴调查的首次指控。为处理由于美国对华反补贴调查所引起的贸易争端,中美双边磋商失败后(2008年11月14日),WTO争端解决机构(Dispute Settlement Body, DSB)成立了专家组(2009年1月24日)。关于如何解释“公共机构”的含义,专家组支持了美国的立场,否定了中国的立场。专家组报告提交(2010年7月23日)后,中美两国请求上诉机构进一步审理该案(2011年3月11日,上诉机构提交报告并在网站上公布)。关于“公共机构”的含义,上诉机构推翻了专家组的解释,从结论上支持了中国的立场。但在其他几个重要法律问题(除“双反调查”以外的财政资助、利益、专项性等)上基本支持了专家组的立场。有关本案的原始材料请参阅,WT/DS379/R: UNITED STATES –DEFINITIVE ANTI- DUMPING AND COUNTERVAILING DUTIES ON CERTAIN P RODUCTS FROM CHINA(22 October 2010, Report of the Panel) 和 WT/DS379/AB/R: UNITEDSTATES – DEFINITIVE ANTI-DUMOING AND COUNTERVAILING DUTIES ON CERTAIN PRODUCTS FROM CHINA (11 March 2011, Report of the Appellate Body)。这两份文件公布在WTO的官方网站上,在此不引述网址。以下援引的段落均出上诉机构报告。
[3] 所有权者是控制企业的决策者,没有必要区分“公共机构政府控制论”和“公共机构政府所有论”。商务部在对华反补贴调查中给受调查企业提供了反驳的机会,以说明“国有企业”未受政府控制。实际上,这一抗辩的成功是相当困难的。“国有企业”和“国家参股的企业”是截然不同的两码事情。国家(具体而言是政府)掌握所有权(持半数以上股份)是控制国有企业的前提。掌握所有权而不控制企业是没有意义的。当然,所有权和经营权是可以分离的,但两者间的分离不能成为否定所有权者控制企业的根据。
[4] 自1995年1月1日《WTO协定》生效和WTO成立之后,发生了大量有关补贴与反补贴措施的争端(全部贸易争端案件的统计数字以及在全部案件中有关补贴与反补贴争端所占的比例等,请另行参考WTO的官方网站),如此详细争论“公共机构”,“美国对华反倾销和反补贴调查案”是首次。因为在本案中,中国、美国、专家组以及上诉机构在解释“公共机构”时,均没有援引到直接解释这一概念的先例。
[5] 反补贴调查的最终目的在于,针对进口产品征收反补贴税。反补贴税是指,为抵消补贴而对进口产品征收的一种特殊关税。
[6] 例如《SCM协定》第19条19.1规定:“如为完成磋商而做出努力后,一成员就补贴的存在和金额做出最终裁定,并裁定通过补贴的影响,补贴进口产品正在造成损害,则该成员可依照本条的规定征收反补贴税,除非此项或此类补贴被撤销。”在承认国家政策裁量权的有关绿色补贴(法律规定将其排除在救济措施的范围之外,包括反补贴措施)的规则已经停止适用(1995年12月31日为止)的情况下,《SCM协定》对补贴的救济在向积极方面倾斜。反补贴税是矫正补贴人为竞争优势的救济手段,但与《WTO协定》所追求的削减关税背道而驰。因此,严格规范反补贴调查本身也非常重要。按照补贴的定义要求补贴的认定,是约束反补贴调查的重要法律功能。
[7] 在WTO的争端解决过程中不存在要求提出指控的国家首先用尽被指控国家司法审查的义务,WTO成员可以不选择对方国家的司法审查而直接向WTO争端解决机构提出指控。
[8] 实质上是指重商主义的眼前利益。凝缩于出口国产品的补贴(人为削减产品成本并降低产品价格),无疑是有利于进口国消费者福利的好事情。但是,反补贴考虑的是维护国内产业的利益,即在挽救企业利益的减损(体现在国内产业实质损害的举证方面)。整个自由贸易体制的主流价值观是,限制和减少国家权力对跨国贸易活动的管理(交易或流通成品的提高),推动市场开放和企业的自由。但从《GATT1947》到《WTO协定》,在自由贸易体制的建设和发展过程中,为国内政治利益做出妥协的法律规定随处可见。例如,承认国内法律优先适用地位的“祖父权条款”、与数量限制的一般取消义务相违背的紧急进口限制措施、与非歧视原则相违背的自由贸易区协定与关税同盟等不胜枚举。自由贸易体制是在国内政治利益和世界经济福利的夹缝中生存和发展起来的,原则性的脆弱或灵活性的过剩贯穿始终。但不可否认的是,自由贸易体制的主流在朝着市场开放的方向发展,而不是国家权力对贸易的管控。纵观自由贸易体制的历史(1948年1月1日至今已有64年),成员(GATT时代因为没有正式成立国际组织叫做缔约方)发展到今天的153个(尚未看到退出该体制的国家或地区),先进工业国家工业产品关税削减至0-2%;这两点足以说明,自由贸易体制是有利的国际机制,其主流价值观并未出现倒退现象。在2008年的金融危机(最严重的市场的失败或严重的政府失控)爆发后,虽然有人怀疑市场机制而重新估量国家干预市场的能力,但尚未看到主权国家陷入贸易保护主义的现象,相反,G20首脑等一再重申反对贸易保护主义。
[9]《SCM协定》这样处理补贴提供主体的方法事关补贴的本质,值得研究。从本质上讲,补贴是公共资源无偿流向私营机构和国有企业(商业机构)的部分。这里所说的“无偿”的判断标准是“市场”,既违背市场条件的资源配置。只有公共资源才有可能无偿转移向企业(包括公有和私有企业,流向企业以外实体的补贴不是《SCM协定》所规范的问题)。这是弥尔顿?弗里德曼所讲的花钱的第四种方式(第一种,为自己花自己的钱;第二种,为别人花自己的钱;第三种,为自己花别人的钱),即“为别人花别人的钱”,这在四种花钱方式中是最不负责任的,也是浪费最严重的。享有无偿配置公共资源的决定权的是政府。也只有政府才有权无偿介入资源的配置过程,最典型的就是征税权(从财源上决定资源再配置)。对国家来讲,除征税措施以外,掌握和控制国有企业是介入市场并参与资源配置的重要途径。从未听说过私营企业为其他企业提供补贴的事情,这是不合常理的,也是不可能的。理由很简单,因为那是私人所有的资源。当然,不能否定私营机构的资源也会无偿转移的问题(变成公共利益),但可以断言,其接受者绝对不会是追逐利润的企业,而是教育、医疗、慈善等公益机构。例如,邵逸夫、霍英东、比尔盖茨、巴菲特(没有一个是国有企业的老板)等提供大规模捐献的慈善活动。
[10]《SCM协定》第1条:
Part I: General Provisions
Article 1: Definition of a Subsidy
1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:
(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as “government”), i.e. where:
(i) a government practice involves a direct transfer of funds (e.g. grants, loans, and equity infusion), potential direct transfers of funds or liabilities (e.g. loan guarantees);
(ii) government revenue that is otherwise due is foregone or not collected (e.g. fiscal incentives such as tax credits)1;
1. In accordance with the provisions of Article XVI of GATT 1994 (Note to Article XVI) and the provisions of Annexes I through III of this Agreement, the exemption of an exported product from duties or taxes borne by the like product when destined for domestic consumption, or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued, shall not be deemed to be a subsidy.
(iii) a government provides goods or services other than general infrastructure, or purchases goods;
(iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments;
or
(a)(2) there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994;
and
(b) a benefit is thereby conferred.
[?] para. 282. 原文:Article 1.1 of the SCM Agreement stipulates that a "subsidy" shall be deemed to exist for the purpose of the SCM Agreement if there is a "financial contribution by a government or any public body" and "a benefit is thereby conferred".
[?] para. 842. 原文:China's claims relate to the first of the two elements, in particular, to the question of how to define the term "public body" in Article 1.1(a)(1).
[?] 据此可知,补贴主要由两大因素构成,即“财政资助”和“利益”。这里,作为提供主体的“政府”和“公共机构”消失了。实际上,作为认定补贴存在的首要要件(“政府”或“公共机构”),如果没有提供主体,那么有关“财政资助”的规定将失去意义。因为《SCM协定》所规定的毕竟是政府的资源配置,所以主体不仅是必须的,而且还是首要的。虽然“财政资助”不是脱离其提供主体而存在的法律要件,但在解释“财政资助”时,其本身的定义足矣。当主体得到确认后,判断“财政资助”无须再考虑主体了。
[?] para. 284. 原文:With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit. 解释补贴定义时,上诉机构只提两个要件(“财政资助”和“利益”),不谈提供主体。
[?] para. 284. Regarding the first element, Article 1.1(a)(1) defines and identifies the governmental conduct that constitutes a financial contribution. 接下来的话更能证实上诉机构的意图:It does so both by listing the relevant conduct, and by identifying certain entities and the circumstances in which the conduct of those entities will be considered to be conduct of, and therefore be attributed to, the relevant WTO Member. 其意是指《SCM协定》在规定补贴定义时列出了构成补贴的行为conduct,在有关判断“财政资助”的特殊情形时涉及到提供主体entities。
[?] 对补贴提供主体予以确认之后,根据“财政资助”的判断标准认定其存在即可。在判断“财政资助”时,不必时刻考虑governmental。不区别补贴提供主体和“财政资助”的做法是很普遍的。例如,WTO秘书处有关《SCM协定》补贴定义的解释,只提“财政资助”和“利益”,不谈提供主体。参阅,http://www.wto.org/ english/tratop_ e/scm_e/ subs_e.htm(2011年11月10日);http://www.wto.org/ english/res_ e/booksp_ e/analytic_ index_e/ subsidies_e.htm(2011年11月10日)
[?] 受过反补贴调查的国家在对他国进行反补贴调查时,不得不遵守自己做过的解释,即排除“公共机构”的狭义补贴论。在自己受调查时缩小解释,调查对方时则扩大解释,这违背法律的诚信原则。
[?] para. 284. 原文:Two principal categories of entities are distinguished, those that are "governmental" in the sense of Article 1.1(a)(1): "a government or any public body ... (referred to in this Agreement as 'government')"; and those in the second clause of subparagraph (iv): "private body".
[?] para. 284.原文:If the entity is governmental (in the sense referred to in Article 1.1(a)(1)), and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)-(iii) or the first clause of subparagraph (iv), there is a financial contribution. 在认定“财政资助”之前,确认主体性质是正确的。“公共机构”是否带有governmental性质与“财政资助”无关。
[?] para. 284. 原文:When, however, the entity is a private body, and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)?(iii), then there is only a financial contribution if, in addition, the requisite link between the government and that conduct is established by a showing of entrustment or direction.
[21] para. 284. 原文:Thus, the second clause of subparagraph (iv) requires an affirmative demonstration of the link between the government and the specific conduct, whereas all conduct of a governmental entity constitutes a financial contribution to the extent that it falls within subparagraphs (i)-(iii) and the first clause of subparagraph (iv) .
[22] para. 285.
[23] para. 285. 原文:"of or pertaining to the people as a whole; belonging to, affecting or concerning the community or nation", as "carried out or made by or on behalf of the community as a whole", or as "authorized by or representing the community".
[24] para. 285.
[25] para. 286. 原文:The composite term "public body" could thus refer to a number of different concepts, depending on the combination of the different definitional elements. As such, dictionary definitions suggest a rather broad range of potential meanings of the term "public body", which encompasses a variety of entities, including both entities that are vested with or exercise governmental authority and entities belonging to the community or nation.
[26] para. 286.
[27] para. 286. 原文:Where it is necessary to distinguish between these two uses of the term "government" for purposes of our analysis, we refer to the first use of the word as "government" in the narrow sense, and to the second use of the word as "government" in the collective sense, or the collective term "government".
[28] para. 287.
[29] para. 288. 原文:We note that Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement joins "government" in the narrow sense and "public body" under the collective term "government". In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body".
[30] para. 288.
[31] para. 288. 原文:As we see it, the juxtaposition of the collective term "government" on the one side and "private body" on the other side, as well as the joining under the collective term "government" of both a "government" in the narrow sense and "any public body" in Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement, suggests certain commonalities in the meaning of the term "government" in the narrow sense and the term "public body" and a nexus between these two concepts.
[32] para. 284. 原文:If the entity is governmental (in the sense referred to in Article 1.1(a)(1)), and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)-(iii) or the first clause of subparagraph (iv), there is a financial contribution. When, however, the entity is a private body, and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)?(iii), then there is only a financial contribution if, in addition, the requisite link between the government and that conduct is established by a showing of entrustment or direction. Thus, the second clause of subparagraph (iv) requires an affirmative demonstration of the link between the government and the specific conduct, whereas all conduct of a governmental entity constitutes a financial contribution to the extent that it falls within subparagraphs (i)-(iii) and the first clause of subparagraph (iv) .
[33] Panel Report on US — Exports Restraints, para. 8.53. 原文:The Panel on US — Export Restraints considered that the purpose of subparagraph (iv) of Article 1.1(a)(i) to the SCM Agreement is to avoid circumvention of subparagraphs (i)-(iii) of the same Article by a government operating through a private body:
“[W]e find no support in the text of the Agreement for the US reading of the word ‘type’. Rather, in our view, the phrase ‘type of functions’ refers to the physical functions identified in subparagraphs (i)-(iii). In this regard, we believe that the intention of subparagraph (iv) is to avoid circumvention of subparagraphs (i)-(iii) by a government simply by acting through a private body. Thus, ultimately, the scope of the actions (the physical functions) covered by subparagraph (iv) must be the same as those covered by subparagraphs (i)-(iii). That is, the difference between subparagraphs (i)-(iii) on the one hand, and subparagraph (iv) on the other, has to do with the identity of the actor, and not with the nature of the action. The phrase ‘type of functions’ ensures that this is the case, that is, that Article 1 covers the types of functions identified in subparagraphs (i)-(iii) whether those functions are performed by the government itself or are delegated to a private body by the government.”
[34] para. 288. 原文:As we see it, the juxtaposition of the collective term "government" on the one side and "private body" on the other side, as well as the joining under the collective term "government" of both a "government" in the narrow sense and "any public body" in Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement, suggests certain commonalities in the meaning of the term "government" in the narrow sense and the term "public body" and a nexus between these two concepts. 将集合概念“政府”和“私营机构”并列的是《SCM协定》第1条还是第1条1.1(a)(1)呢?上诉机构是非常混乱的。例如,再次援引上诉机构的解释如下:We note that Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement joins "government" in the narrow sense and "public body" under the collective term "government". In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body". para. 288.
[35] para. 288.
[36] para. 288. 原文:When Article 1.1(a)(1) stipulates that "a government" and "any public body" are referred to in the SCM Agreement as "government", the collective term "government" is used as a superordinate, including, inter alia, "any public body" as one hyponym.
[37] para. 288.原文:Joining together the two terms under the collective term "government" thus implies a sufficient degree of commonality or overlap in their essential characteristics that the entity in question is properly understood as one that is governmental in nature and whose conduct will, when it falls within the categories listed in subparagraphs (i)-(iii) and the first clause of subparagraph (iv), constitute a "financial contribution" for purposes of the SCM Agreement.
[38] para. 288.
[39] para. 290.
[40] para. 290.
[41] para. 290. 原文:As we see it, these defining elements of the word "government" inform the meaning of the term "public body". This suggests that the performance of governmental functions, or the fact of being vested with, and exercising, the authority to perform such functions are core commonalities between government and public body.
[42] para. 291. In seeking to refine our understanding of the concept of "public body" in Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement, and, in particular, of the core characteristics that such an entity must share with government in the narrow sense, we consider next the context provided by Article 1.1(a)(1)(iv). As noted above, this provision introduces the concept of "private body". 此外,上诉机构也确认了“私营机构”的含义,对此不存在争议,与此相反,考察什么是“国有企业”更有意思。
[43] 在《SCM协定》第1条穷尽式列举的四项“财政资助”中,关于a government makes payments to a funding mechanism不存在政府“指示”或“委托”“私营机构”。筹款机构不是接受补贴的受益者,在此情况下,如何确定补贴“利益”的接受者将会复杂化。
[44] para. 293. 原文:We also consider that, because the word "government" in Article 1.1(a)(1)(iv) is used in the sense of the collective term "government", that provision covers financial contributions provided by a government or any public body where "a government or any public body" entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions or conduct illustrated in subparagraphs (i)-(iii). Accordingly, subparagraph (iv) envisages that a public body may "entrust" or "direct" a private body to carry out the type of functions or conduct illustrated in subparagraphs (i)-(iii). a government makes payments to a funding mechanism是该条款的第一句,也是被穷尽式列举的“财政资助”的第四项内容。该条款与“公共机构”的解释无关。第二句是有关“财政资助”特殊情形的规定,即“政府”(规定在第一句中)通过对“私营机构”的“指示”或“委托”履行第1条1.1(a) (1)第(i)至(iii)项规定的“财政资助”。依据法律条款的结构,在解释“公共机构”时,第二句不宜被援引为上下文。理由是,该条款的目的是防范政府通过“私营机构”提供补贴以逃避法律约束。如果没有这样的规定,当政府通过“私营机构”将资源配置给其目标企业或产业时,将无法采取救济措施。至少从表面上看,“私营机构”不是补贴提供主体。而且,在只有私营机构是非补贴提供主体时,这样的规定才具有意义;因为“私营机构”毕竟是政府为规避法律所利用的“主体”。《SCM协定》关心的是如何防范政府向个别企业配置资源。符合市场条件的资源配置与《SCM协定》无关。严格来讲,该条款中有关“政府”和“私营机构”的规定与“公共机构”的解释无关。但是,作为解释“公共机构”的上下文,上诉机构却非常看重这一规定。
[45] para. 294.
[46] para. 294. 原文:The verb "direct" is defined as to give authoritative instructions to, to order the performance of something, to command, to control, or to govern an action. The verb "entrust" means giving a person responsibility for a task. The Appellate Body has interpreted "direction" as referring to situations where a government exercises its authority, including some degree of compulsion, over a private body, and "entrustment" as referring to situations in which a government gives responsibility to a private body. Thus, pursuant to subparagraph (iv), a public body may exercise its authority in order to compel or command a private body, or govern a private body's actions (direction), and may give responsibility for certain tasks to a private body (entrustment). As we see it, for a public body to be able to exercise its authority over a private body (direction), a public body must itself possess such authority, or ability to compel or command. Similarly, in order to be able to give responsibility to a private body (entrustment), it must itself be vested with such responsibility. If a public body did not itself dispose of the relevant authority or responsibility, it could not effectively control or govern the actions of a private body or delegate such responsibility to a private body. This, in turn, suggests that the requisite attributes to be able to entrust or direct a private body, namely, authority in the case of direction and responsibility in the case of entrustment, are common characteristics of both government in the narrow sense and a public body.
[47] para. 295. 原文:This raises the question as to what kind of authority or responsibility an entity must exercise or be vested with to constitute a public body in the sense of the SCM Agreement. 上诉机构接下来的援引如下:We note that subparagraph (iv) refers to entrustment or direction to carry out the type of functions illustrated in subparagraphs (i)-(iii) "which would normally be vested in the government". para. 295. 上诉机构注意到了第1条1.1(a)(1)第(iv)项规定的政府“委托”或“指示”的三项措施,即第(i)至(iii)项所列措施。这些措施是通常由政府来履行的,这里的“政府”未必是排除“公共机构”的狭义“政府”。
[48] para. 295. 原文:We recall the Panel's statement that the provision of loans and loan guarantees referred to in subparagraph (i), and the provision of goods and services referred to in subparagraph (iii), are "functions that are typically carried out by, indeed in the first instance are the core business of, firms or corporations rather than governments." 专家组认为三项职能中,第(i)和(iii)项是典型的企业行为,而第(ii)项则是政府的职能。该解释虽然不能绝对化,但相当有道理。
[49] para. 295.原文:The United States maintains that the provision of loans and loan guarantees, and the provision of goods and services, are not inherently the functions of governments or entities vested with authority to perform governmental functions, but rather of firms or businesses, including sometimes those owned or controlled by the government. 美国认为,提供贷款和贷款担保以及货物和服务不是被赋予政府权限的机构本来所负的职能,更应该是企业的行为,包括被政府控制的企业。
[50] para. 295. China disagrees with this statement and contends that the provision of loans and goods or services is not inherently governmental or inherently non-governmental.
[51] para. 296. 原文:We observe that the Panel identifies no basis for its statement that certain acts listed in subparagraphs (i) and (iii) are "in the first instance the core business of firms or corporations rather than governments".
[52] para. 296. 原文:In any event, we consider that whether a particular means of making a financial contribution is more commonly used by public or private entities has no direct bearing on, nor allows any inference regarding, the constituent elements of a public body in the context of Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement.
[53] para. 296. 原文:On the contrary, we consider relevant that, while the types of conduct listed in Article 1.1(a)(1)(i) and (iii) can be carried out by a government as well as by private bodies, a decision to forego or not collect government revenue that is otherwise due, which is set out in subparagraph (ii), appears to constitute conduct inherently involving the exercise of governmental authority. Taxation, for instance, is an integral part of the sovereign function.
[54] para. 296. 原文:Thus, if anything, the context of Article 1.1(a)(1)(i)-(iii) and in particular subparagraph (ii) lends support to the proposition that a "public body" in the sense of Article 1.1(a)(1) connotes an entity vested with certain governmental responsibilities, or exercising certain governmental authority.
[55] para. 297. 原文:This brings us to the next contextual element, namely, the phrase "which would normally be vested in the government" in subparagraph (iv). As we see it, the reference to "normally" in this phrase incorporates the notion of what would ordinarily be considered part of governmental practice in the legal order of the relevant Member. This suggests that whether the functions or conduct are of a kind that are ordinarily classified as governmental in the legal order of the relevant Member may be a relevant consideration for determining whether or not a specific entity is a public body. The next part of that provision, which refers to a practice that, "in no real sense, differs from practices normally followed by governments", further suggests that the classification and functions of entities within WTO Members generally may also bear on the question of what features are normally exhibited by public bodies.
[56] 《WTO协定》附件2的《关于争端解决规则与程序的谅解》第3条2款第一句规定:“WTO争端解决制度是为多边贸易体制提供稳定性与可预见性的核心因素,各成员认识到,该制度的任务在于维护各成员基于适用协定所承担的义务和所享有的权利,以及遵照关于解释的国际法习惯规则澄清适用协定的现有规定。”该规定所言及的关于解释的国际法习惯规则是指《维也纳条约法公约》第31条等规定。国际法上一直承认,该规定是关于解释的国际法习惯规则的法典化。《维也纳条约法公约》(第三节 条约之解释)第31条(解释之一般规则)规定:
一、条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之。
二、就解释条约而言,上下文除指约文(包括前言和附件)以外,应该包括:
(甲)全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定;
(乙)一个以上当事国因缔结条约所订并经其他当事国接受为条约有关文书之任何文书。
三、应与上下文一并考虑者尚有:
(甲)当事国嗣后所订关于条约之解释或其或其规定之适用之任何协定;
(乙)嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例;
(丙)适用于当事国间关系之任何有关国际法规则;
四、倘经确定当事国有此原意,条约用语应使其具有特殊意义。
[57] 虽然该条款没有给“公共机构”提供定义,但是,“公共机构”不是指“被赋予政府权限并履行政府职能的机构”。
[58] 第1条1.1 (a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"),接下来的规定就是英文的“i.e. where:”说明再往下规定的是“财政资助”,而不是补贴提供主体。作为上下文,从有关“财政资助”的规定中寻找有关解释主体的依据时,要符合法律规定的基本逻辑。上诉机构对referred to in this Agreement as "government"的解释严重过度,其最大的硬伤在于对法律条款框架的误解。最明显的就是把“政府”和“私营机构”并列在一起,把“私营机构”也当做补贴提供主体。这样的解释对“公共机构”来讲是牵强附会的。《SCM协定》第1条1.1 (a)(1)这一条款并没有表明在i.e. where以下的规定中出现的每一个government概念中必须包括“政府”和“公共机构”,尤其是不能以referred to in this Agreement as "government"中的集合概念“政府”为根据,将“公共机构”的含义解释成是“履行政府职能的机构”。上诉机构的头脑中隐藏着“公共机构是履行政府职能的实体”的观念,在此潜意识的驱使下,其在为其解释寻找上下文的根据,这是主观臆断的。
[59] 政府设立“公共机构”的目的在于实现公共利益。有些公共事业本来就没有必要通过履行政府职能来完成,而且,有些不适于通过政府职能和权限来完成的工作,“公共机构”会完成的更好。政府职能和企业经营之间的分离更具说服力。例如,国有商业银行与国家行政机构的脱钩。但是,政府通过国有商业银行履行公共任务(提高存贷款利率等)时,没有必要让银行肩负政府职能。此外,邮政、自来水、煤气以及电力供应等“公共事业”亦然如是。
[60] 原文:Article 1.1 of the SCM Agreement stipulates that a "subsidy" shall be deemed to exist for the purpose of the SCM Agreement if there is a "financial contribution by a government or any public body" and "a benefit is thereby conferred."
[61] 掌握“国有企业”所有权不是实现“公共利益”的唯一途径,国家可以通过对私有企业的征税实现公共利益。这关系到一个国家的体制选择,不是本文讨论的问题。
[62] 在对宪法规定的土地所有权和企业所有权制度进行修改时,均有党的重要文件先出台。此外,中国《反垄断法》专章规定“滥用行政权力排除和限制竞争”,参见该法第32条至第37条。该条款从反面证实,行政权力对国有企业的控制。《反垄断法》的规定不能适用于党的机关介入市场、限制竞争的行为,这是事实。
[63] 毛泽东的“独立自主,自力更是”是指,中国独立于西方国家而依靠自己的力量进行社会主义建设。该观点贯彻到贸易领域是指,中国不参与多边自由贸易体制,关起门来建设社会主义。台湾地区退出GATT后一直到上世纪80年代初期的20多年间,中国未向自由贸易体制靠拢。建国后的实践证明,脱离世界市场是建设不好社会主义强大国家的。“改革开放”的“开放”是指为贸易自由化开道。国际法上的结果就是签署《WTO协定》并加入WTO。现今中国的强大,恰恰是融入世界体系(包括自由贸易体制)、参与全球市场的结果。例如,3万亿美元的外汇储备是用贸易逆差换来的。没有自由贸易,如此庞大金额的外汇储备是不可能的。可以用毛泽东的“独立自主,自力更生”来形容企业的“独力竞争”。“独力竞争”是指,在自由贸易体制下,中国企业独立于国家的保护伞、凭借自身的经营实力赢得世界市场。这是中国加入WTO的核心意义。在保持垄断地位的情况下,国有企业是否真的能够增强国际竞争力是个疑问。国有企业是与自由竞争原则背道而驰的企业机制,国有企业资本收益率的严重低下、国家资源的严重浪费,是严重缺乏竞争机制(国有企业的自然垄断以及行政垄断)造成的。
[64] “中国特色社会主义”和“社会主义市场经济”,是党和政府的文件表述我国社会经济制度时用的重要概念,这里“社会主义”是根本性的,保证“社会主义”的核心之一是“国有企业”。
 
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